Uitwerking van een aanpak (Bureau Burgerberaad)
De inhoud van deze pagina is met dank gebaseerd op de website van Bureau Burgerberaad en Pakhuis De Zwijger over burgerberaden met het klimaat als onderwerp: Climate Citizens’ Assemblies.
Er worden vier fasen beschreven: 0. Initiatief 1. Voorbereiding, 2. Uitvoering, 3. Opvolging.
Fase 0 Initiatief
Zodra de politiek positieve ervaringen heeft opgedaan met burgerberaden, zullen zij zelf regelmatig nieuwe burgerberaden instellen. Om zover te komen zijn nog vaak burgerinitiatieven nodig. Burgers vinden elkaar rond een thema, waarin ze meer besluitvaardigheid verwachten van de politiek, in welke richting dan ook. Burgers proberen dan om zoveel mogelijk organisaties bij hun initiatief te betrekken en vanuit meerdere richtingen contacten met de politiek te leggen.
Soms organiseren burgers en organisaties een burgerberaad zonder vraag van de politiek. Ook dan kunnen zinvolle aanbevelingen ontstaan. De kans dat de politiek de aanbevelingen serieus neemt is dan minder groot. De verwachtingen over de impact kunnen dan slechts gematigd zijn.
We gaan er op deze pagina vanuit dat het lukt de politiek mee te krijgen. Wat moet er dan allemaal worden gedaan om het burgerberaad te realiseren?
FASE 1 VOORBEREIDING
Een goede voorbereiding is nodig om impact te kunnen hebben. De geloofwaardigheid van het burgerberaad wordt hier gefundeerd.
Stap 1.1 Ontwerp
Het ontwerp van een burgerberaad wordt bij voorkeur gemaakt door een onafhankelijke groep deskundigen. Daarin werken burgerberaad-experts samen met deskundigen op het gebied van de vraag die aan de orde is. De elementen van het ontwerp zijn de tijd, de vraag en de opvolging.
De deskundigen schatten in hoeveel tijd de deelnemers nodig zullen hebben om te leren over de vraag, met elkaar te overleggen en aanbevelingen op te stellen. De beschikbare tijd van de deelnemers en de totale doorlooptijd van het proces zijn hierbij af te wegen elementen, die samenhangen met de hoeveelheid geld die verworven moet worden of beschikbaar is. Vaak zie je een ontwerp met een doorlooptijd van zes maanden, waarin de deelnemers één weekend per maand bij elkaar komen.
De vraag is onderdeel van de uitnodiging aan de deelnemers, maar wordt door de deelnemers zelf in de eerste bijeenkomst aangescherpt. Hierdoor worden zij meer eigenaar van het proces én van het resultaat. De deskundigen zorgen met de vraagsteller (de politiek) voor inperking van de vraag, zodat deze in de beschikbare tijd kan worden behandeld. De vraag moet wel complex en controversieel blijven; voor een eenvoudige vraag is geen burgerberaad nodig. Een breed vraagstuk kan worden opgedeeld in deelvragen die in afzonderlijke burgerberaden worden behandeld.
Het opvolgingsplan is een essentieel onderdeel van de voorbereiding. De politiek moet beslissen wat met de resultaten zal worden gedaan. De deelnemers en het publiek moeten hiervan op de hoogte zijn. In welke setting zullen de aanbevelingen door de politiek worden besproken? Na hoeveel tijd zal welk deel van de overgenomen aanbevelingen zijn uitgevoerd? Wie hebben de taak en het budget om de uitvoering te monitoren en erover te publiceren? De opdrachtgever verbindt zich in het gunstigste geval vooraf aan de resultaten en de opvolging.
Stap 1.3 Transparantie en zichtbaarheid
Het algemene publiek moet weten dat het burgerberaad plaats vindt en de informatie die de deelnemers verwerven, moet beschikbaar zijn voor iedereen. Zo wordt het voor iedereen mogelijk om inhoudelijk deel te nemen aan het proces. Dit vergroot het vertrouwen in het burgerberaad en het draagvlak voor de resultaten.
Een publiekscampagne wordt hiervoor ontworpen en uitgevoerd voorafgaande aan de start van het burgerberaad en doorlopend tot en met de opvolging. Het budget hiervoor is een deel van het totale budget van het burgerberaad.
Tijdens het burgerberaad dient een kennisomgeving beschikbaar te zijn met alle teksten en presentaties die de deelnemers krijgen. Dit kan door live-streams uit te zenden en op te nemen. Van deskundigen wordt een profiel geschetst, waarin wordt uitgelegd waarom ze worden uitgenodigd en welke invalshoek ze hebben. Uit de invalshoeken moet blijken dat van eenzijdigheid geen sprake is.
De pers heeft een belangrijk rol bij de voorlichting van het grote publiek. Er dienen ruimte mogelijkheden te zijn om bijeenkomsten bij te wonen, mensen te interviewen, documentaires te maken en journalistieke settingen te creëren. De ruimte voor de deelnemers om in een veilige omgeving met elkaar te overleggen dient te worden gerespecteerd.
Stap 1.2 Selectie van deelnemers
Meestal zijn er 100 tot 150 deelnemers. Het is niet mogelijk om je aan te melden als deelnemer. De selectie verloopt via gewogen lotingen. Bij de eerste loting van een groot aantal mensen (bijvoorbeeld 10.000) uit de bevolkingsadministratie kan worden gewogen voor kenmerken die in de bevolkingsadministratie aanwezig zijn, zoals geslacht, woonplaats, leeftijd of afkomst. Data-analyse van de bevolkingsadministratie wordt gebruikt om te bepalen in welke verhoudingen de kenmerken voorkomen in de bevolking en dus ook in de selectie moeten voorkomen. Deze personen ontvangen een officiële uitnodigingbrief met eenvoudige uitleg. Wie bereid is deel te nemen, geeft in haar reactie andere kenmerken op, zoals inkomen en opleidingsniveau. Er wordt alleen gevraagd naar kenmerken die van belang zijn voor het samenstellen van een groep die een afspiegeling is van de bevolking, zodat elke inwoner zich kan herkennen in een of enkele van de deelnemers.
Er wordt ook gevraagd naar de houding van de deelnemer ten aanzien van de vraag: ‘vind je het belangrijk of een onbelangrijk dat de overheid maatregelen neemt op dit gebied?’ Hierdoor wordt bereikt dat ook sceptici zullen deelnemen aan het burgerberaad. De resultaten kunnen dan minder gemakkelijk ter zijde worden gelegd met als argument ‘dat alle deelnemers vooraf al voorstanders van maatregelen waren’.
De tweede selectieronde is bedoeld om uit de positieve reacties te komen tot de uiteindelijke groep deelnemers en een lijst met reserve-deelnemers. In deze selectie worden de kenmerken uit de eerste selectieronde én de opgevraagde kenmerken meegenomen. CBS-gegevens en rapportages van wetenschappelijk onderzoek worden gebruikt om te bepalen hoe deze kenmerken verdeeld zijn in de bevolking als geheel.
De tweede uitnodigingsbrief wordt opgevolgd door een telefoontje om mensen met twijfel te bewegen zich beschikbaar te stellen. Argumenten hierbij zijn:
– je hoeft geen kennis te hebben over het vraagstuk;
– iedereen kan in goed geleid proces tot een verstandig oordeel komen;
– er is goede begeleiding en hulp aanwezig;
– er is een vergoeding mogelijk voor gederfde inkomsten en kosten van kinderopvang, reizen e.d..
Stap 1.4 Het mandaat
De impact van het burgerberaad hangt voornamelijk af van het mandaat: is aan het burgerberaad autoriteit verleend en heeft de politiek zich opengesteld voor het ontvangen van de aanbevelingen? De mate van politiek commitment kan verschillen van ‘we zullen de aanbevelingen in een openbaar debat bespreken’ tot ‘we zullen de aanbevelingen omzetten in wet- en regelgeving’. Ertussenin ligt ‘we zullen alleen met zware argumenten afwijken van de aanbevelingen’.
Een duidelijk mandaat dat vooraf bekend is bij de deelnemers en het publiek is noodzakelijk voor een serieus te nemen burgerberaad. Het mandaat wordt verleend door het politieke orgaan dat de bevoegdheden bezit om de aanbevelingen over te nemen. Hiermee hangt samen dat de aanbevelingen zich moeten beperken tot zaken waarin het orgaan bevoegd is en bevoegheid kan verwerven.
Politici en ambtenaren kunnen worden uitgenodigd als experts in de lerende fase van het burgerberaad. Dit versterkt hun betrokkenheid bij het burgerberaad als serieus te nemen orgaan en hun bereidheid om iets te doen met de resultaten.
Maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven wordt vooraf gevraagd het burgerberaad te ondersteunen. Door brede steun wordt het burgerberaad nog meer uit de politieke sfeer gehaald. De nadruk komt dan te liggen op de kwaliteit van de inhoud en van het proces van het maken van afwegingen.
Fase 2 Uitvoering
Door een zorgvuldige, goed begeleide uitvoering wordt de belofte van de voorbereiding vervuld en het zicht op impact vergroot.
Stap 2.1 Kennis vergaren
De deelnemers krijgen documenten te lezen en wonen lezingen van experts en belanghebbenden bij. Deze informatie is gelijktijdig voor het grote publiek beschikbaar via een online platform, livestreams en terugkijken. Iedereen kan volgen hoe de deelnemers tot hun conclusies gaan komen.
De informatie moet aan hoge kwaliteitseisen voldoen wat betreft leesbaarheid, begrijpelijkheid, feitelijkheid (evidence based) en evenwichtigheid. Zowel mensen die de alarmbel luiden als mensen die vinden dat er eigenlijk niets aan de hand is, moeten aan het woord komen. De deelnemers worden aangemoedigd om vragen te stellen en aanvullende deskundigen of belanghebbenden uit te nodigen als ze het gevoel hebben dat een bepaalde invalshoek ontbreekt.
Deelnemers met minder digitale vaardigheden krijgen ondersteuning om informatie tot zich te kunnen nemen op een manier die voor hen passend is.
Stap 2.2. Beraadslaging
Het overleg tijdens een burgerberaad wordt internationaal aangeduid met de term ‘deliberatie’. Het is een vorm van beraadslaging met bijzondere eigenschappen. Deelnemers overleggen in kleine groepen van circa 8 mensen, waaronder een getrainde gespreksleider. Luisteren en vragen stellen zijn belangrijke activiteiten om je te kunnen inleven in de invalshoek of het standpunt van een andere deelnemer. Het doel is niet om elkaar te overtuigen, maar om elkaar te begrijpen. Achterliggende waarden, principes en ideeën komen boven tafel. Vooroordelen en ideologieën worden bespreekbaar.
De begeleider, ook wel facilitator of moderator genoemd, zorgt ervoor dat elke deelnemer de gelegenheid krijgt om zich uit te spreken en gehoord te worden. Mensen die veel praten worden geremd en mensen die weinig praten worden gestimuleerd. Uitingen die discriminerend werken of op een andere manier getuigen van weinig respect worden afgebroken en de veiligheid in de groep wordt hersteld.
Groepen behandelen verschillende onderdelen van het vraagstuk. De samenstelling van de groepen wijzigt gedurende het proces, zodat deelnemers bij zoveel mogelijk onderdelen inbreng kunnen leveren. Dit voorkomt dat in een groep eenzijdigheid ontstaat of dat er blinde vlekken blijven bestaan.
Tijdens de beraadslaging kunnen vragen opkomen die door de verkregen kennis niet worden beantwoord. Deelnemers kunnen met hun vragen terecht bij deskundigen, ook bij anderen dan degenen die hebben gepresenteerd. Deelnemers kunnen bijvoorbeeld vragen om scenario’s door te laten rekenen door gespecialiseerde onderzoeksinstellingen of feiten te laten controleren door expertgroepen.
Er ontstaan beelden van maatregelen die genomen zouden kunnen worden. Dan is het belangrijk dat de juridische en financiële mogelijkheden en belemmeringen in kaart worden gebracht. Daarbij is vaak de inzet van ambtenaren zinvol. Fundamenteel afwijkende maatregelen zijn denkbaar, maar vragen meer creativiteit en een lange termijn strategie om tot verwerkelijking te komen. Het heeft geen zin om aanbevelingen op te stellen, die op geen enkele manier uitvoerbaar zijn.
Geleidelijk gaat de beraadslaging over van begrijpen naar het opstellen van aanbevelingen. Iemand die het gevoel krijgt dat hij een gedragen aanbeveling kan formuleren brengt deze in. Aan elke deelnemer wordt gevraagd of hij zwaarwegende bezwaren heeft tegen deze aanbeveling. Bij een zwaarwegend bezwaar wordt de motivatie gevraagd en wordt verder gezocht naar een gedragen aanbeveling. Het gaat er niet om dat iedere deelnemer het helemaal eens moet zijn met de aanbeveling, maar dat hij ermee kan leven in het licht van het algemene belang van de samenleving. Als de groep hierin niet consensus kan komen is de kans groot dat de aanbeveling bij de plenaire stemming weinig steun krijgt.
Stap 2.3 Aanbevelingen afronden
In een plenaire bijeenkomst worden de door de groepen opgestelde aanbevelingen in stemming gebracht. Ook hier bestaat nog de mogelijkheid om een herformulering in te brengen als wordt verwacht dat deze op meer ondersteuning kan rekenen.
In het eindrapport worden de aanbevelingen opgenomen met vermelding van het percentage van de deelnemers dat deze aanbeveling ondersteunt. Ook de argumenten die leidden tot de aanbeveling worden vermeld.
De presentatie van het rapport met aanbevelingen aan het politieke orgaan dat de opdrachtgever was, is een belangrijk moment. In een openbare bijeenkomst wordt door de politiek bevestigd wat eerder is vastgesteld over de opvolging. Wanneer en hoe zal men debatteren over de aanbevelingen? Wanneer kan worden verwacht dat bepaalde aanbevelingen zijn uitgevoerd? Hoe vindt de monitoring plaats?
Fase 3 Opvolging
Voor de impact en geloofwaardigheid van een burgerberaad is het essentieel dat de politiek besluiten neemt waarin de aanbevelingen herkenbaar zijn
Een commissie of organisatie moet elke drie tot zes maanden openbaar rapporteren over de mate van uitvoering van elke aanbeveling.
De uitvoering van een referendum (ja/nee) of een preferendum (volgorde aanbrengen in opties) kan de politiek overtuigen van de steun onder brede lagen van de bevolking voor de aanbevelingen.
Na enige tijd kan het burgerberaad worden herhaald, zodat het een bekend onderdeel wordt van het politieke instrumentarium. Steeds meer burgers krijgen er dan actief mee te maken. De betrokkenheid bij de politiek neemt toe.